Private companies and Resolution 1540 (2004):
A complementary pas de deux
Dual-use technologies and materials—in other words, technologies and materials that can have both civilian and military applications—pose particular regulatory and security challenges for States, as well as non-State actors, such as private companies. While governments bear the formal responsibility of implementation and oversight, private companies increasingly find themselves on the frontlines of non-proliferation efforts. Within this evolving dynamic, United Nations Security Council resolution 1540 (2004) underscores a quiet yet essential choreography between States and non-State actors, including industry.
The 1540 Committee, a subsidiary body of the Security Council established under Article 29 of the UN Charter, is tasked with implementing Security Council resolution 1540 of 28 April 2004. However, unlike other committees established by the Security Council, the 1540 Committee is not a sanctions—nor a verification or investigative—committee. The 1540 Committee takes a preventative approach, emphasizing national capacity-building to deter the proliferation of nuclear, biological, and chemical (NBC) weapons.
Unlike traditional treaties, which apply only to States, resolution 1540 broke new ground by targeting a legal blind spot: non-State actors. The resolution focuses on the connections that may exist between non-State actors and the proliferation of NBC weapons, as well as their means of delivery and related materials, which are considered a threat to international peace and security. Non-State actors include not only terrorist groups, but also commercial entities—manufacturers, suppliers, shippers, and financiers—whose products or services might be repurposed for hostile ends.
RESOLUTION 1540 AND THE 1540 COMMITTEE: A UNIQUE APPROACH IN THE INTERNATIONAL FIGHT AGAINST THE DIVERSION OF NBC WEAPONS BY NON-STATE ACTORS
The resolution imposes binding obligations on States to take domestic measures to prevent the proliferation of these weapons by non-State actors. This represents a significant legal innovation—it addresses a gap in international law, which does not recognize non-State actors as subjects of international law and who therefore cannot be included in non-proliferation treaties for NBC weapons. Resolution 1540 thus supplements the non-proliferation regime that applies to States through conventional texts by including non-State actors.
To operationalize these obligations, States are required to establish domestic implementation measures, notably export controls, customs checks at borders, and more generally, law enforcement controls. These practical mechanisms are intended to address the absence of a universal international export control regime. These obligations have very practical consequences for Member States. The text covers most aspects of non-proliferation and calls on all public services and national administrations to act, whether in foreign affairs, defence, intelligence services, customs, police, criminal courts, financial intelligence units, or trade and industry.
Importantly, resolution 1540 does not focus solely on armed terrorist groups; it applies to all types of non-State actors. As threats evolve and proliferation channels diversify, the risk that materials listed in resolution 1540 could fall into the hands of non-State actors remains high, according to the Permanent Mission of France to the UN.
One illustrative example is the threat of bioterrorism. Although biological attacks are rare, their consequences can be severe. The 2001 anthrax attacks in the United States, along with more recent foiled attempts involving ricin in Europe, demonstrate the continuing relevance of this threat. While terrorist non-State actors mostly use conventional weapons, the Global Terrorism Database has recorded 37 cases of biological terrorism since 1970 (Ricin, Anthrax, Salmonella, Botulinum, HIV infected razor blades).
Though resolution 1540 does not provide a clearly defined list of private companies that may fall under its scope, this information can be inferred from the provisions of operative paragraphs 3 (a) and (b)— »control, » in other words, « securing » dual-use goods related to NBC materials and means of delivery. Similarly, the following operative paragraphs, (c) and (d)— »border and export control, » including transport, maritime transhipment, and prevention of proliferation financing activities—also apply. This summary of the main points is not exhaustive. Dual-use goods, under the meaning of 1540, are defined as materials, equipment, and technologies that could contribute to proliferation.
In the agri-food industry, pharmaceuticals, cosmetics, biotechnology in general, chemicals, mining, mechanical engineering, and of course, the nuclear industry, all may engage with materials or equipment that could be repurposed for illicit ends.
As a result, a wide range of industrial sectors are implicated. For example, in the agri-food industry, pharmaceuticals, cosmetics, biotechnology in general, chemicals (especially those using substances listed in the Chemical Weapons Convention that entered into force on 29 April 1997), mining, mechanical engineering, and of course, the nuclear industry, all may engage with materials or equipment that could be repurposed for illicit ends. Yet, awareness of the resolution among these industries remains uneven. Outside of the defence sector, relatively few companies are familiar with its scope and implications.
Adding further complexity is the rapid pace of technological advancement. Resolution 1540 also calls on States, though without specifying a clear scope, to take emerging technologies into account. Therefore, certain scientific and technological advances constitute new challenges that resolution 1540 must consider, such as 3D printing, the use of the dark web, the development of cyber capabilities, AI, drones… as well as cryptocurrencies for financing purposes or innovative materials like nanotechnologies or advanced composites. The resolution calls on States to consider new developments such as those mentioned yet stops short of outlining a formal framework. The result is a regulatory landscape that struggles to keep pace with innovation.
The issue of means of delivery remains central to the effective implementation of resolution 1540. Despite the growing complexity of supply chains, relatively few countries have implemented specific controls over means of delivery. This is concerning given that certain standard industrial equipment, depending on its specifications, could serve dual-use purposes. For instance, the pharmaceutical and agri-food industries use pumps, steel, fermenters, and centrifuges; depending on their specifications, these types of equipment may constitute dual-use goods. Although the use of an agri-food centrifuge in the nuclear field is generally inappropriate due to fundamental differences in technical requirements, this does not prevent malicious non-State actors from being tempted to divert such items to support weapons programmes.
Fermenters are another relevant example of this dual-use dilemma. Fermenters (batch, fed-batch, continuous fermentation) play a crucial role in various industries by enabling the efficient and controlled production of biological substances. Their ability to maintain optimal conditions for microorganism growth makes them an indispensable tool in modern biotechnology. While their civilian applications are well known in the agri-food industry (for the production of dairy items, such as yogurt and cheese) and in the pharmaceutical industry (for drug production, such as antibiotics, vaccines, biopharmaceuticals, enzymes, and recombinant proteins), they could also be diverted for military applications to manufacture pathogenic agents for biological warfare.
Thus, dual-use fermenters and technologies represent a complex challenge for international security and underscore the critical role that private companies must play. While dual-use goods offer significant benefits for civilian applications, their potential misuse for malicious purposes necessitates constant vigilance and international cooperation to ensure their responsible and secure use. Companies must comply with strict national regulations regarding the handling and trade (that is to say the purchase, transport, sale…) of these sensitive materials and items that may constitute dual-use goods. A violation of obligations under resolution 1540 can severely damage a company’s reputation. Yet, only a few companies, apart from those in the defence industry, are familiar with resolution 1540.
EFFECTIVE PARTNERSHIPS WITH CIVIL SOCIETY: THE OPPORTUNITY PRESENTED BY THE 2027 OPEN CONSULTATIONS
Resolution 1540 does not just impose constraints, it also opens the door for constructive engagement. The Office for Disarmament Affairs (UNODA) actively encourages partnerships with civil society, the private sector, and industry to support national and international efforts to achieve the resolution’s objectives. In 2012, the Office for Disarmament Affairs, in cooperation with Germany, convened the first conference of international, regional, and sub-regional industry associations on resolution 1540 (2004), attended by professional associations and private companies from the nuclear, chemical, biological, financial, land, air, and maritime transport, and aerospace sectors.
The private sector, knowingly or not, holds many of the levers that determine whether dual-use technologies are safeguarded or subverted. Recognizing their role, equipping them with the tools to comply, and inviting them to the policy table are not optional steps
Approximately every five years, open consultations are organized by UNODA, offering qualified civil society members within the resolution’s scope (private companies, trade associations…) a unique opportunity to speak out and propose the establishment of rules that limit trade impacts while meeting the requirements of resolution 1540 (2004). This means that, before December 2027, as stipulated in resolution 2663 (2022), a full review of 1540 is expected to take place and will offer an excellent platform for companies to demonstrate their commitment to the issue, enhancing their reputation and customer trust.
Consultations with civil society are expected to occur prior to this review, probably around May or June 2027. This represents an opportunity for companies to engage more actively with the subject, participate in Security Council discussions on challenges and operational complexities, and make suggestions for effectively implementing controls while minimizing the impact on their supply chain.
Ultimately, resolution 1540 reflects a broader truth: that securing global peace requires more than government action alone. The private sector, knowingly or not, holds many of the levers that determine whether dual-use technologies are safeguarded or subverted. Recognizing their role, equipping them with the tools to comply, and inviting them to the policy table are not optional steps—they are essential movements in the shared dance of global security.
Bernard Galéa
Assistant-Grand-Maître
Les technologies et matériaux à double usage – en d’autres termes, les technologies et matériaux pouvant avoir des applications civiles et militaires – posent des défis réglementaires et sécuritaires particuliers pour les États, ainsi que pour les acteurs non étatiques, tels que les entreprises privées. Alors que les gouvernements portent la responsabilité formelle de la mise en œuvre et de la surveillance, les entreprises privées se retrouvent de plus en plus en première ligne des efforts de non-prolifération. Dans cette dynamique évolutive, la résolution 1540 (2004) du Conseil de sécurité des Nations Unies souligne une chorégraphie discrète mais essentielle entre les États et les acteurs non étatiques, y compris l’industrie.
Le Comité 1540, organe subsidiaire du Conseil de sécurité créé en vertu de l’article 29 de la Charte des Nations Unies, est chargé de la mise en œuvre de la résolution 1540 du Conseil de sécurité du 28 avril 2004. Cependant, contrairement à d’autres comités établis par le Conseil de sécurité, le Comité 1540 n’est ni un comité de sanctions, ni un comité de vérification ou d’enquête. Le Comité 1540 adopte une approche préventive, mettant l’accent sur le renforcement des capacités nationales pour dissuader la prolifération des armes nucléaires, biologiques et chimiques (NBC).
Contrairement aux traités traditionnels, qui s’appliquent uniquement aux États, la résolution 1540 a innové en ciblant un angle mort juridique : les acteurs non étatiques. La résolution se concentre sur les liens qui peuvent exister entre les acteurs non étatiques et la prolifération des armes NBC, ainsi que leurs vecteurs et matériaux connexes, qui sont considérés comme une menace pour la paix et la sécurité internationales. Les acteurs non étatiques incluent non seulement les groupes terroristes, mais aussi les entités commerciales – fabricants, fournisseurs, transporteurs et financiers – dont les produits ou services pourraient être détournés à des fins hostiles.
RÉSOLUTION 1540 ET LE COMITÉ 1540 : UNE APPROCHE UNIQUE DANS LA LUTTE INTERNATIONALE CONTRE LE DÉTOURNEMENT DES ARMES NBC PAR DES ACTEURS NON ÉTATIQUES
La résolution impose aux États des obligations contraignantes de prendre des mesures nationales pour prévenir la prolifération de ces armes par des acteurs non étatiques. Cela représente une innovation juridique significative – elle comble une lacune du droit international, qui ne reconnaît pas les acteurs non étatiques comme sujets de droit international et qui ne peuvent donc pas être inclus dans les traités de non-prolifération des armes NBC. La résolution 1540 complète ainsi le régime de non-prolifération qui s’applique aux États par des textes conventionnels en incluant les acteurs non étatiques.
Pour rendre ces obligations opérationnelles, les États sont tenus d’établir des mesures de mise en œuvre nationales, notamment des contrôles à l’exportation, des contrôles douaniers aux frontières et, plus généralement, des contrôles d’application de la loi. Ces mécanismes pratiques visent à pallier l’absence d’un régime universel de contrôle des exportations internationales. Ces obligations ont des conséquences très pratiques pour les États membres. Le texte couvre la plupart des aspects de la non-prolifération et appelle tous les services publics et administrations nationales à agir, que ce soit dans les affaires étrangères, la défense, les services de renseignement, les douanes, la police, les tribunaux pénaux, les cellules de renseignement financier, ou le commerce et l’industrie.
Il est important de noter que la résolution 1540 ne se concentre pas uniquement sur les groupes terroristes armés ; elle s’applique à tous les types d’acteurs non étatiques. Alors que les menaces évoluent et que les canaux de prolifération se diversifient, le risque que des matériaux listés dans la résolution 1540 tombent entre les mains d’acteurs non étatiques reste élevé, selon la Mission Permanente de la France auprès de l’ONU.
Un exemple illustratif est la menace du bioterrorisme. Bien que les attaques biologiques soient rares, leurs conséquences peuvent être graves. Les attaques à l’anthrax de 2001 aux États-Unis, ainsi que des tentatives plus récentes déjouées impliquant de la ricine en Europe, démontrent la pertinence continue de cette menace. Bien que les acteurs terroristes non étatiques utilisent principalement des armes conventionnelles, la Base de Données Mondiale sur le Terrorisme a enregistré 37 cas de terrorisme biologique depuis 1970 (Ricine, Anthrax, Salmonelle, Botulinum, lames de rasoir infectées par le VIH).
Bien que la résolution 1540 ne fournisse pas une liste clairement définie des entreprises privées qui pourraient relever de son champ d’application, cette information peut être déduite des dispositions des paragraphes opératoires 3 (a) et (b) – « contrôler », en d’autres termes, « sécuriser » les biens à double usage liés aux matériaux NBC et à leurs vecteurs. De même, les paragraphes opératoires suivants, (c) et (d) – « contrôle des frontières et des exportations », y compris le transport, le transbordement maritime et la prévention des activités de financement de la prolifération – s’appliquent également. Ce résumé des points principaux n’est pas exhaustif. Les biens à double usage, au sens de la résolution 1540, sont définis comme des matériaux, équipements et technologies susceptibles de contribuer à la prolifération.
Dans l’industrie agroalimentaire, la pharmacie, la cosmétique, la biotechnologie en général, la chimie (en particulier celles utilisant des substances listées dans la Convention sur les Armes Chimiques entrée en vigueur le 29 avril 1997), l’exploitation minière, l’ingénierie mécanique, et bien sûr, l’industrie nucléaire, toutes peuvent être amenées à manipuler des matériaux ou des équipements susceptibles d’être détournés à des fins illicites.
En conséquence, un large éventail de secteurs industriels est concerné. Par exemple, dans l’industrie agroalimentaire, la pharmacie, la cosmétique, la biotechnologie en général, la chimie (en particulier celles utilisant des substances listées dans la Convention sur les Armes Chimiques entrée en vigueur le 29 avril 1997), l’exploitation minière, l’ingénierie mécanique, et bien sûr, l’industrie nucléaire, toutes peuvent être amenées à manipuler des matériaux ou des équipements susceptibles d’être détournés à des fins illicites. Pourtant, la sensibilisation à la résolution parmi ces industries reste inégale. En dehors du secteur de la défense, relativement peu d’entreprises connaissent sa portée et ses implications.
La rapidité des avancées technologiques ajoute une complexité supplémentaire. La résolution 1540 appelle également les États, bien que sans spécifier de portée claire, à prendre en compte les technologies émergentes. Par conséquent, certaines avancées scientifiques et technologiques constituent de nouveaux défis que la résolution 1540 doit considérer, tels que l’impression 3D, l’utilisation du dark web, le développement des cyber-capacités, l’IA, les drones… ainsi que les cryptomonnaies à des fins de financement ou des matériaux innovants comme les nanotechnologies ou les composites avancés. La résolution appelle les États à considérer les nouveaux développements tels que ceux mentionnés, mais ne définit pas de cadre formel. Le résultat est un paysage réglementaire qui peine à suivre le rythme de l’innovation.
La question des vecteurs reste centrale pour la mise en œuvre effective de la résolution 1540. Malgré la complexité croissante des chaînes d’approvisionnement, relativement peu de pays ont mis en place des contrôles spécifiques sur les vecteurs. Ceci est préoccupant étant donné que certains équipements industriels standard, selon leurs spécifications, pourraient servir à des fins à double usage. Par exemple, les industries pharmaceutique et agroalimentaire utilisent des pompes, de l’acier, des fermenteurs et des centrifugeuses ; selon leurs spécifications, ces types d’équipements peuvent constituer des biens à double usage. Bien que l’utilisation d’une centrifugeuse agroalimentaire dans le domaine nucléaire soit généralement inappropriée en raison de différences fondamentales dans les exigences techniques, cela n’empêche pas les acteurs non étatiques malveillants d’être tentés de détourner de tels articles pour soutenir des programmes d’armement.
Les fermenteurs sont un autre exemple pertinent de ce dilemme du double usage. Les fermenteurs (discontinus, à alimentation discontinue, à fermentation continue) jouent un rôle crucial dans diverses industries en permettant la production efficace et contrôlée de substances biologiques. Leur capacité à maintenir des conditions optimales pour la croissance des micro-organismes en fait un outil indispensable dans la biotechnologie moderne. Bien que leurs applications civiles soient bien connues dans l’industrie agroalimentaire (pour la production de produits laitiers, tels que le yaourt et le fromage) et dans l’industrie pharmaceutique (pour la production de médicaments, tels que les antibiotiques, les vaccins, les produits biopharmaceutiques, les enzymes et les protéines recombinantes), ils pourraient également être détournés à des fins militaires pour fabriquer des agents pathogènes destinés à la guerre biologique.
Ainsi, les fermenteurs et technologies à double usage représentent un défi complexe pour la sécurité internationale et soulignent le rôle critique que doivent jouer les entreprises privées. Bien que les biens à double usage offrent des avantages significatifs pour les applications civiles, leur détournement potentiel à des fins malveillantes nécessite une vigilance constante et une coopération internationale pour garantir leur utilisation responsable et sécurisée. Les entreprises doivent se conformer à des réglementations nationales strictes concernant la manipulation et le commerce (c’est-à-dire l’achat, le transport, la vente…) de ces matériaux et articles sensibles qui peuvent constituer des biens à double usage. Une violation des obligations découlant de la résolution 1540 peut gravement nuire à la réputation d’une entreprise. Pourtant, seules quelques entreprises, en dehors de celles du secteur de la défense, connaissent la résolution 1540.
PARTENARIATS EFFICACES AVEC LA SOCIÉTÉ CIVILE : L’OPPORTUNITÉ OFFERTE PAR LES CONSULTATIONS OUVERTES DE 2027
La résolution 1540 n’impose pas seulement des contraintes, elle ouvre également la voie à un engagement constructif. Le Bureau des affaires de désarmement (UNODA) encourage activement les partenariats avec la société civile, le secteur privé et l’industrie pour soutenir les efforts nationaux et internationaux visant à atteindre les objectifs de la résolution. En 2012, le Bureau des affaires de désarmement, en coopération avec l’Allemagne, a convoqué la première conférence des associations industrielles internationales, régionales et sous-régionales sur la résolution 1540 (2004), à laquelle ont participé des associations professionnelles et des entreprises privées des secteurs nucléaire, chimique, biologique, financier, du transport terrestre, aérien et maritime, et de l’aérospatiale.
Le secteur privé, consciemment ou non, détient de nombreux leviers qui déterminent si les technologies à double usage sont sauvegardées ou subverties. Reconnaître leur rôle, leur fournir les outils pour se conformer et les inviter à la table des politiques ne sont pas des étapes facultatives.
Environ tous les cinq ans, des consultations ouvertes sont organisées par l’UNODA, offrant aux membres qualifiés de la société civile relevant du champ d’application de la résolution (entreprises privées, associations professionnelles…) une occasion unique de s’exprimer et de proposer l’établissement de règles qui limitent les impacts commerciaux tout en respectant les exigences de la résolution 1540 (2004). Cela signifie qu’avant décembre 2027, comme stipulé dans la résolution 2663 (2022), un examen complet de la résolution 1540 devrait avoir lieu et offrira une excellente plateforme aux entreprises pour démontrer leur engagement sur la question, améliorant ainsi leur réputation et la confiance de leurs clients.
Des consultations avec la société civile devraient avoir lieu avant cet examen, probablement vers mai ou juin 2027. Cela représente une opportunité pour les entreprises de s’engager plus activement sur le sujet, de participer aux discussions du Conseil de sécurité sur les défis et les complexités opérationnelles, et de faire des suggestions pour mettre en œuvre efficacement les contrôles tout en minimisant l’impact sur leur chaîne d’approvisionnement.
En fin de compte, la résolution 1540 reflète une vérité plus large : assurer la paix mondiale nécessite plus que la seule action gouvernementale. Le secteur privé, consciemment ou non, détient de nombreux leviers qui déterminent si les technologies à double usage sont sauvegardées ou subverties. Reconnaître leur rôle, leur fournir les outils pour se conformer et les inviter à la table des politiques ne sont pas des étapes facultatives – ce sont des mouvements essentiels dans la danse partagée de la sécurité mondiale.
Bernard Galéa
Assistant-Grand-Maître